人民網(wǎng) 2021年07月11日
近日，自然資源部發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），按照“一年一體檢、五年一評估”的方式，對城市發(fā)展階段特征及國土空間總體規(guī)劃實施效果定期進行分析和評價，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6個維度設置了城市體檢評估指標，涵蓋生態(tài)、生產(chǎn)、生活等方面。
記者了解到，《規(guī)程》中多項指標與居民日常生活息息相關，比如，城市內(nèi)澇嚴不嚴重，城市交通擁不擁堵，中小學學位配置均不均衡，醫(yī)療、養(yǎng)老設施夠不夠，人均住房面積達不達標，菜市場分布便不便利，綠化是否有改善等。
多位專家在接受記者采訪時一致認為，《規(guī)程》正式公布標志著國土空間規(guī)劃城市體檢評估將從首都走向全國，成為落實新時代高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理的重要管理工具，成為國家空間規(guī)劃體系中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要機制通道。
體檢是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的關鍵
“如今，城市已從早期單純的人類定居點逐步演變?yōu)橐粋€地區(qū)乃至一個國家發(fā)展動能集聚的核心載體。”清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院高級研究專員李棟告訴記者，以中國為例，第七次人口普查顯示中國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近64%，近年來圍繞“兩新一重”展開的一系列宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整活動也大量落地在城市地區(qū)，而以“一網(wǎng)通管、一網(wǎng)通辦”為代表的智慧化管理和服務，也在為每一位居民提供更有獲得感的生活體驗。
李棟表示，近年來，交通擁堵、房價高企、環(huán)境污染、文脈斷裂、醫(yī)療教育等公共服務不平衡不充分等諸多現(xiàn)象。盡快為城市診療治病、打造更美好的城市人居生活，已成為社會共識和迫切需求。對城市開展體檢評估，不僅是考慮城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中擔當?shù)暮诵慕巧?，也是建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的重要舉措。
“對城市開展體檢評估，不僅是考慮城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中擔當?shù)暮诵慕巧?，也是建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的重要舉措?！崩顥澲赋觯趯Τ鞘邪l(fā)展規(guī)律的客觀認識，融入對政策原則、規(guī)劃目標等上位要求的提煉，并結合前述各類多發(fā)常見“城市病”的主要特征，初步構建一套適合中國城市實情的定期體檢評估工作機制與評估指標體系，診病灶、治未病，將是實現(xiàn)規(guī)劃全生命周期管理、提升城市治理現(xiàn)代化水平、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的關鍵保障。
他建議，城市如同一個有機體，在成長中需要不斷引導、反復試錯、持續(xù)優(yōu)化，通過制度機制和技術標準建立的體檢評估必將構成一項有力的政策工具，在操作層面將城市發(fā)展的目標、過程和結果三個維度有機融合，為新發(fā)展階段，新發(fā)展理念，新發(fā)展格局下中國城市的高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。
將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能
《規(guī)程》在定義中明確國土空間規(guī)劃城市體檢評估是促進城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國土空間規(guī)劃實施有效性的重要工具，城市體檢評估的對象既包括城市，也包括規(guī)劃。對城市的特征狀態(tài)從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等六個維度進行監(jiān)測和評價；對規(guī)劃的編制和實施從戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系、實施保障等六個方面進行評估，反映規(guī)劃實施的效力（規(guī)劃實施一致性）、效益（實施結果合理性）、效應（使用主體評價）和保障（實施環(huán)境和政策機制），以及規(guī)劃本身的作用和適應性。
中央財經(jīng)大學城市管理系主任副教授王偉告訴記者，城市體檢評估彰顯新時代國土空間規(guī)劃之“智慧“，是規(guī)律之智、數(shù)據(jù)之智、專家之智、市民之智的綜合集成；城市體檢評估健全新時代國土空間規(guī)劃之“制度”，在制度設計、制度運行和制度保障上給予充分體現(xiàn)；城市體檢評估開拓新時代國土空間規(guī)劃之“治理”，是系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的鮮明反映。
王偉指出，《規(guī)程》圍繞戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系、實施保障等內(nèi)容，設置6個一級指標類別、23個二級類別和122項指標，其中33項指標可用于快速評估。采取全局數(shù)據(jù)與典型案例結合、縱向比較與橫向比較結合、客觀評估與主觀評價結合等方法，對各項指標現(xiàn)狀年與基期年、目標年或未來預期進行比照，分析規(guī)劃實施率等進展情況，將有效強化規(guī)劃的前瞻性、整體性、協(xié)同性。
“在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化、信息化和全球化交織下，我國國土空間開發(fā)保護中多系統(tǒng)、多要素、多主體的跨域融合與協(xié)同共振越來越普遍、越來越深化，使得傳統(tǒng)治理模式和手段面臨巨大挑戰(zhàn)。”王偉認為，《規(guī)程》從“一首一尾”給出應對，從“一首”看，《規(guī)》提出要落實“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，將國土空間基礎信息平臺和智慧城市結合，同步構建新基礎設施--數(shù)字化城市時空感知體系，推動體檢評估智能化水平和城市智慧化治理水平雙提升，實現(xiàn)“管得住”的目標；從“一尾”看，《規(guī)程》提出將體檢評估結果與政府工作緊密銜接，支撐綜合治理、精準施策，同時可依托責任規(guī)劃師、社區(qū)規(guī)劃師、“楓橋經(jīng)驗”等基層治理創(chuàng)新機制，實現(xiàn)“用得好”的目標，提升國土空間治理效能。
發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領
“城市體檢評估關于戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系、實施保障等六個方面內(nèi)容的設置是基本框架，同國土空間總體規(guī)劃編制主要內(nèi)容銜接。”北京市規(guī)劃和自然資源委員會楊浚指出，城市政府可結合每年工作重點和規(guī)劃實施重點任務，對框架內(nèi)的具體分析內(nèi)容做出適當?shù)恼{(diào)整，如北京2020年結合疫情，突出城市在安全和防災方面的要求，增設“安全韌性”內(nèi)容。將體檢評估工作的開展與“開展政策研究、提出政策反饋”緊密關聯(lián)，讓體檢評估真正成為政府有效治理城市的抓手。
楊浚表示，年度體檢和五年評估的差別在于年度體檢抓重點、五年評估全覆蓋；年度體檢發(fā)揮過程預警、五年評估用于動態(tài)維護。相較于以往的規(guī)范（辦法）要求，《規(guī)程》增加了常態(tài)化的年度體檢，其特點表現(xiàn)為“三個關注、兩個轉(zhuǎn)變和一個核心”。
首先，年度體檢關注核心問題，如北京總體規(guī)劃的減量提質(zhì)、功能重組、城市治理、區(qū)域協(xié)同等目標，關注牽一發(fā)而動全身的關鍵變量，如人、地、房、業(yè)、產(chǎn)等關鍵要素，關注基于政府運行視角的行動計劃，包含實施總體規(guī)劃的具體項目、土地投放、資金投入和政策機制的建立等。其二，與五年或更長周期的評估不同，年度體檢強調(diào)從以往的“結果評估”到“過程體檢”的轉(zhuǎn)變；也不同于以往的程序性技術文件，強調(diào)從“技術文件”到“治理手段”的轉(zhuǎn)變，將其作為國家和地方政府實時監(jiān)測城市發(fā)展、開展空間治理和規(guī)劃實施的抓手。其三，常態(tài)化年度體檢的核心目的在于通過過程體檢更好發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用。
北京市城市規(guī)劃設計研究院石曉冬認為，《規(guī)程》在原則中明確全過程應用，開展體檢評估要緊密對接國土空間規(guī)劃，形成貫穿規(guī)劃編制——任務分解——體檢評估——督查問責——反饋落實的規(guī)劃全生命周期管理實施機制，并銜接國土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過程管理。
另外，《規(guī)程》明確了城市體檢評估成果面向上級自然資源主管部門、本級政府和市民三個對象的應用，讓城市體檢評估真正能用管用好用，方顯其價值。在國土空間規(guī)劃編制審批完成后，城市體檢評估是上級自然資源主管部門和本級政府實時全面掌握城市發(fā)展動態(tài)和規(guī)劃實施狀況最重要的抓手，并以體檢評估結論作為開展執(zhí)法督察及規(guī)劃的編制、實施和調(diào)整優(yōu)化等管理工作，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及政府工作報告編制等綜合事務決策的重要支撐。
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